Europski stup socijalnih prava: neopravdana dominacija ekonomije?

U rujnu 2015. godine predsjednik Europske komisije (Komisije), Jean-Claude Juncker, najavio je kreiranje tzv. stupa socijalnih prava. Kako je inicijativa došla sa samog vrha europske birokracije u prvi je mah doživljena kao svojevrsno priznanje Komisije da su reakcije europskih institucija na dužničku krizu zanemarile socijalnu dimenziju. Očekivanja sindikata i civilnih udruga bila su velika.

Početkom ožujka ove godine Komisija je predstavila nacrt tog europskog stupa socijalnih prava (Stup) te je o tom dokumentu otvorila javnu raspravu koja bi trebala trajati do kraja ove godine. Sukladno tome, i u Hrvatskoj je 10. listopada, u Europskom domu, održana nacionalna rasprava organizirana na inicijativu hrvatskih članova Europskog gospodarskog i socijalnog odbora (od kojih je jedan i Vilim Ribić). U njoj su sudjelovali predstavnici sindikata, poslodavaca, udruga civilnog društva te neovisni stručnjaci.

Uvodno je Maja Pleić iz Centra za mirovne studije predstavila rezultate projekta Geometar nejednakosti. Bez socijalnih transfera i mirovinskih primanja nejednakost u Hrvatskoj bila bi na razini koja karakterizira latinskoameričke zemlje. Također, transferi u Hrvatskoj bitno ublažavaju stopu rizika od siromaštva, prvenstveno populacije starije od 65 godine, ali i mladih. U ukupnoj populaciji stopa rizika od siromaštva prije socijalnih transfera iznosi 45,2 posto, dok se nakon transfera smanjuje ispod 20 posto.

U okviru prve panel rasprave Mario Vinković (Pravni fakultet Sveučilišta u Osijeku), govoreći u ime poslodavaca, istaknuo je kako mogućnost širenja socijalnih prava postoji samo u zemljama koje bilježe ekonomski rast te kako širenje ne smije predstavljati dodatni teret za poslodavce. Mislav Žitko (Filozofski fakultet Zagreb) naglasio je pak da određena socijalna prava ne mogu biti podložna ekonomskim kriterijima te da bi Stup trebao udariti temelje novog socijalnog modela Europe. Predloženi tekst to ne čini, ne problematizira slabljenje pregovaračke pozicije sindikata, odnos fundamentalnih socijalnih prava i ekonomske liberalizacije te ne donosi jasnu konvergenciju socijalnih prava prema više, istaknuo je Žitko. Po njegovu mišljenju Stup predstavlja svojevrsnu ispomoć za jačanje konkurentnosti i ekonomskih performansi. U panelu je još sudjelovala i Jelena Ostojić iz odjela za analitiku i istraživanja HRZZ-a.

U okviru drugog panela Zdenko Babić (Pravni fakultet Zagreb) također je istaknuo mišljenje kako je Stup zapravo usmjeren na bolje ekonomsko upravljanje te predstavlja pripremu europodručja za fiskalnu uniju. On smatra da Hrvatska u prosjeku nema neefikasan socijalni sustav koji bi ju izdvajao u odnosu na druge zemlje.

S posljednjim se složio i Vlado Puljiz koji je dodao kako Hrvatska za socijalnu politiku ne izdvaja dovoljno niti joj posvećuje dovoljno pažnje. Po njegovom mišljenju nacrt Stupa ne govori o konkretnim socijalnim investicijama koje su Europi u srednjem i dugom roku izuzetno bitne, poput ulaganja u djecu od najranije dobi i stvaranja poticajnih prilika za roditeljstvo. Sa zanemarenošću djece se složio i Paul Stubbs (Ekonomski institut, Zagreb) te je posebno istaknuo kako politika rezanja potrošnje (austerity), ne smije imati mjesto u dokumentima koji se tiču socijalnih prava. Naglasio je kako bi Stup mogao donijeti neke elemente regulacije netipičnih poslova što je samo po sebi korisno i potrebno, no pritom bi istovremeno mogao dovesti i do veće deregulacije tradicionalnih poslova. Istaknuo je kako je nacrt Stupa trebao postaviti određene minimalne kriterije po pitanju dječjeg doplatka, minimalne naknade itd.

Osnovni zaključak rasprave mogao bi se svesti na to da se poslodavci, sindikati i udruge civilnog društva slažu kako nisu zadovoljni sadašnjim sustavom socijalnih prava u RH (iako on ima svojih vidnih pozitivnih strana što je pokazao Geometar nejednakosti), ali rješenje ne vide ni u predloženom nacrtu Stupa. Smatraju ga neodređenim, njegovu pravnu snagu nejasnom, a u konačnici nije ni predviđen za Hrvatsku već samo za zemlje europodručja. Ako zaživi u nekom obliku, Hrvatska Stup može prihvatiti na dobrovoljnoj bazi.

Cijeli nacrt europskog stupa socijalnih prava možete u pdf obliku preuzeti ovdje.

Detaljniji komentar konkretnog sadržaja nacrta Stupa pročitajte u nastavku.

Cilj, temelj i svrha Stupa – sve osim jačanja i uređenja socijalnih prava

U samom obrazloženju nacrta Stupa stoji: „Cilj je rješavanje ključnih pitanja pri uspostavi povezanije i pravednije ekonomske i monetarne unije, kao što je potreba za poboljšanjem konkurentnosti, veća uključenost na tržištu rada, razvoj dostatnih minimuma socijalne zaštite, iskorištavanje ljudskih potencijala u potpunosti, osiguravanje održivosti javnih financija te povećanje sposobnosti prilagodbe gospodarskih struktura i povećanje njihove otpornosti na poremećaje.“

Dakle, od ukupno šest potreba koje Komisija navodi kao ključne, samo je jedno direktno i još jedno djelomično povezano s mrežom socijalnih prava. Pomalo čudno za dokument koji bi se trebao baviti socijalnim pravima.

Nadalje se u obrazloženju navodi: „Izbor i formulacija načela temelje se, među ostalim, na postojećim smjernicama europskog semestra za usklađivanje ekonomske politike,…“

Iako je nejasno na koje se točno smjernice europskog semestra misli, činjenica je da je europski semestar mehanizam putem kojeg je Komisija vršila pritisak na zemlje članice kako bi konsolidirale svoje javne financije. Smanjenje deficita i javnog duga bili su primarni motivi za uvođenje tog mehanizma i tom je cilju bilo podređeno sve drugo, pa i elementi mreže socijalnih prava. Dapače, i ključni razvojni ciljevi definirani u strategiji Europa 2020 također su podređeni ideji fiskalne konsolidacije. Tako, primjerice, nema sankcija ni pritisaka Komisije ako zemlje članice ne smanjuju broj siromašnih, ili ako smanjuju izdvajanja za istraživanje i razvoj, ali ima vrlo konkretnih pritisaka ako deficit prijeđe 3 posto BDP-a. Dakle, moglo bi se reći da je jedan element razvojne strategije Europa 2020 (europski semestar) koji je trebao brinuti o fiskalnoj održivosti, zapravo prerastao i po značenju nadjačao cjelokupnu razvojnu strategiju i potisnuo sve druge ciljeve.

Sukladno tome, ne ulijeva povjerenje da se načela stupa socijalnih prava temelje na smjernicama europskog semestra, što god to zaista značilo.

I na kraju što se tiče same svrhe inicijative stoji: „Kada bude uspostavljen, stup bi trebao postati referentni okvir za procjenu uspješnosti u području rada i socijalne politike država članica sudionica te za pokretanje reformi na nacionalnoj razini i, konkretnije, služiti kao pokazatelj ponovnog usklađivanja unutar europodručja.“

Kao prvo treba reći da nacrt donosi brojna dobra, pa i progresivna načela. I problem zapravo i nije toliko u tome što on u svojem sadržaju ima, već ono čega nema. Iz gore navedene svrhe, moglo bi se zaključiti da je Stup zamišljen kao popis kroz koji bi se trebale mjeriti i njemu prilagođavati sve zemlje europodručja. Uz pretpostavku da bi se težilo ka reguliranom i održivom prilagođavanju socijalnih prava na više, navedeno bi bila i dobra ideja, no, sam sadržaj Stupa uopće ne ide u tom smjeru jer je neodređen, kao što je već rečeno, ne govori o konkretnim pravima te ne donosi nikakve mjerljive i usporedive vrijednosti.

Primjerice, u prvoj točci nazvanoj Vještine, obrazovanje i cjeloživotno učenje stoji: „Kvalitetno obrazovanje i osposobljavanje tijekom života mora biti dostupno svima kako bi mogli steći primjerenu razinu osnovnih vještina i ključnih znanja za zapošljavanje i aktivno sudjelovanje u društvu. Niskokvalificirane mlade ljude i odrasle u radnoj dobi treba poticati na stjecanje dodatnih vještina.“

S navedenim se svi mogu složiti, međutim, postavlja se pitanje koja je svrha ovakvog nabrajanja osnovnih načela. Naime, navedeni tekst ne sugerira konkretna prava, način ostvarenja ni kriterije za ostvarenje prava. Stoga, kako ovakav tekst može biti referentni okvir i kako će Komisija ili bilo tko drugi objektivno na temelju njega ocjenjivati i uspoređivati, primjerice, dostupnost cjeloživotnom obrazovanju među pojedinim zemljama europodručja.

Podzastupljena su kolektivna prava poput prava na štrajk i kolektivno pregovaranje

Jedna od dodatnih stvari koja se nužno mora primijetiti prilikom analize nacrta Stupa je fokus na individualnim pravima, dok su kolektivna prava koja su se od početka krize u EU našla pod direktnim pritiskom samih institucija EU, poput prava na štrajk i autonomiju kolektivnog pregovaranja, vidno podzastupljena. Točnije, spominju se na samo jednom mjestu u točci nazvanoj Socijalni dijalog i uključenost radnika u kojoj stoji: „ Pri oblikovanju i provedbi politika zapošljavanja i socijalnih politika potrebno se savjetovati sa socijalnim partnerima. Treba ih poticati na donošenje kolektivnih ugovora u pitanjima koja su za njih važna, uz poštovanje nacionalnih tradicija, njihove autonomije i prava na kolektivno pregovaranje.“

Navedeno zvuči dobro, no i vrlo cinično s obzirom da je Komisija direktno podupirala upravo suprotne inicijative u okviru mjera koje je kao dio tzv. Trojke nametala određenim zemljama Europske unije. U konačnici Komisija se i trenutno, u okviru procedura europskog semestra, određenim preporukama nadnacionalno miješa u nacionalne politike plaća i sustave kolektivnog pregovaranja.

Socijalna prava vs. ekonomski kriteriji

U određenim dijelovima, načela Stupa su formulirana na takav način da moguća prava, odnosno njihovo ostvarivanje stavljaju u direktno podređen položaj financijskoj stabilnosti i konkurentnosti.

Primjerice, bilo bi za očekivati da u Stupu socijalnih prava budu neki minimalni kriteriji kojima se regulira minimalna plaća. No umjesto togu u točci nazvanoj Plaća stoji: „Svaki rad treba pravedno platiti kako bi se osigurao dostojan životni standard. Minimalnu plaću treba određivati primjenom transparentnog i predvidivog mehanizma tako da sačuva dostupnost zaposlenja i motivaciju za traženje posla. Razvoj plaća mora slijediti produktivnost, u dogovoru sa socijalnim partnerima i u skladu s nacionalnom praksom.“

Ovaj dio jasno dočarava neodređenost ovog dokumenta i propuštenu priliku da se formuliraju barem minimalni uvjeti mreže socijalnih prava. Naime, upravo je ovo trebao biti dokument koji će pokušati odgovoriti na pitanje što je to plaća koja osigurava dostojan život, jer je to jedno od ključnih pitanja koje ima brojne multiplicirajuće efekte. Prije predstavljanja samog nacrta Stupa upravo su se takvi elementi ovog dokumenta najviše priželjkivali. No, to je izostalo.

No, s druge stane, u sam tekst ušlo je da razvoj plaća mora slijediti produktivnost. U praksi navedeno je vrlo dvojbeno. Kao prvo postavlja se pitanje koje plaće (one na razini pojedinca ili na nacionalnoj razini) moraju slijediti produktivnost i to koju (ukupnu produktivnost svih faktora proizvodnje ili produktivnost rada). Ukupna produktivnost ovisi i o elementima koji nemaju nikakve veze s količinom i kvalitetom rada pojedinca, poput tehnološke opskrbljenosti ili upravljanja procesima rada. U konačnici postavlja se pitanje kako mjeriti produtivnost, a posebno tko i kako bi ju trebao mjeriti na razini pojedinog poduzeća i u skladu s time korigirati individualne plaće. Dakle, navedeno je prilično nerealno i neprovedivo te ostavlja ogroman prostor za kreativno tumačenje.

Također, u točci nazvanoj Zdravstvena zaštita i naknada za vrijeme bolovanja stoji: “Radi poboljšanja stabilnosti zdravstvenih sustava i njihove financijske održivosti, u njihovu okviru potrebno je poticati troškovno učinkovitu njegu, uz istodobno poboljšavanje zdravlja stanovništva i zaštitu od bolesti.“

Dakle, kada je u pitanju zdravstveni sustav ni jednom se riječju ne naznačuje njegov karakter javnog dobra, što bi bio iskorak u smjeru javno dostupne zdravstvene usluge za sve, već se u prvom redu ističe potreba za troškovnom učinkovitosti. Iako je troškovna učinkovitost bitna, ovaj bi dokument ipak u prvi plan trebao stavljati kriterije poput jednakosti, dostupnosti i kvalitete zdravstvene usluge.

I na kraju, sva pobrojana načela već u svojoj suštini imaju neko mjesto u drugim izvorima prava na razini EU pa je nejasno kakva će biti pravna snaga i sama svrha Stupa u zaštiti ili uspostavi određenih socijalnih prava. Također, činjenica je i da je Stup zamišljen samo za primjenu u zemljama europodručja, iako su načela o kojima govori prethodno utvrđena dokumentima koji se odnose na sve zemlje EU, poput Povelje Europske unije o temeljnim pravima. S druge strane upravo su zemlje izvan europodručja one koje kaskaju za primjenom načela koja Stup nabraja pa bi ograničenost samo na zemlje europodručja mogla dovesti do daljnjeg zaostajanja razine socijalnih prava u novim članicama EU u odnosu na socijalno razvijenije zemlje.

Zaključak

Nacrt ne govori o konkretnim pravima ni minimalnim kriterijima, već o svojevrsnim načelima iz kojih mogu proizaći neka konkretna prava. Pritom ne donosi nova niti jača postojeća načela koja postoje na razini EU, već ih samo na jednom mjestu nabraja. Sama formulacija pojedinih načela takva je da u prvi plan stavlja pitanja financijske održivosti i učinkovitosti, a i obrazloženje Stupa ukazuje na to da bi navedeni dokument mogao postati samo još jedan od kotačića europskog semestra kojim Komisija nadzire i korigira ekonomske politike zemalja članica.

Stup u ovom sadašnjem predloženom obliku ne pridonosi bitnije osnaživanju socijalne dimenzije EU, već zapravo određena prava formulira u tržišnom duhu te pokazuje da na razini EU još uvijek ne možemo očekivati pomak prema sustavu upravljanja koji će se temeljiti ne samo na troškovnim već i na socijalnim elementima. A upravo su se naznake toga priželjkivale od dokumenta ovako pretencioznog naziva.

Ključne riječi:

EGSO, Europska komisija, Europski stup socijalnih prava, HUP