Primjedbe Sindikata na novi Prijedlog Zakona

Osvrt na Prijedlog Zakona o znanstvenoistraživačkoj djelatnosti i visokom obrazovanju

Sindikat znanosti ocijenio je novi Prijedlog zakona koji je ponudilo Ministarstvo vrlo nezadovoljavajućim. Ovakav zakon izazvao bi kaos u sustavu. On je deregulativan i nejasan te ostavlja mnoštvo otvorenih pitanja, što znači da predlagač odustaje od ozbiljne intervencije u sveučilišnu stvarnost, a time i od reforme u sustavu. Sindikat se u analizi ovoga prijedloga fokusira na primarna pitanja iz svog interesa: radne odnose i položaj sindikata, autonomiju sveučilišta i akademske slobode, te na odnos demokratičnosti i meritokratičnosti u sustavu. Analiziramo i ostala pitanja od integracije sveučilišta, odgovornosti u sustavu, mjerenja kvalitete itd. Autor Prijedloga Zakona je prof. dr. Ivo Josipović s Pravnog fakulteta u Zagrebu.

RADNI ODNOSI

U odredbama o radnim odnosima Prijedlog Zakona je nejasan, proturječan i nedovršen. O tome pišemo u posebnom prilogu o radnim odnosima i izborima u zvanja.

ODSTUPANJE OD NAČELA

Autonomija sveučilišta

Predlaže se uvođenje upravnog vijeća Sveučilišta. Upravno vijeće sveučilišta, koje vodi poslovanje sveučilišta, čini jednak broj članova koje imenuje osnivač, dakle RH, i članova koje izabere senat sveučilišta, te rektor. Država po našem mišljenju nema što raditi u upravnom vijeću, i ako ovo rješenje ostane smatramo da predstavlja prepreku ostvarenju načela autonomije sveučilišta. Od Upravnog vijeća bolji bi bio Savjet, koji bi činili predstavnici biznisa, lokalne zajednice, uglednih ljudi iz javnog života itd. Sastav nacionalnih vijeća i odbora za visoko obrazovanje i znanost određuje Sabor na prijedlog Vlade, umjesto da polovicu članova izravno određuju sveučilišta i znanstvene institucije.

Prijedlogom Zakona ograničava se istupanje fakulteta iz sveučilišta, što predstavlja intervenciju zakonodavca u određivanje unutarnjeg ustroja sveučilišta, i to na potpuno krivi način, i zanimljivo sasvim je suprotno deregulacijskoj intenciji prisutnoj na mnogim mjestima u zakonu (takva je intencija inače u našim okolnostima pogrešna, a u samom tekstu je pogrešna zato jer je ima tamo gdje ne treba, a nema je tamo gdje treba, kao u ovom slučaju).

Ovakvom odredbom Država priječi mogućnost samostalnog udruživanja i razdruživanja sveučilišnih sastavnica. članak o autonomiji nije dovoljno jasan i precizan i pravo je pitanje kome autonomiju podaruje, sveučilištu, ili i fakultetima i veleučilištima. Očito, iz potrebe da se autonomija osigura i fakultetima u odnosu na upravu sveučilišta, proizlazi pleonazam o tzv. institucijskoj autonomiji. Takvu autonomiju Ustav inače ne spominje, a također, ona nije poznata u zapadnom svijetu. Ustavom se jamči samo autonomija sveučilišta. Predlažemo manje izmjene u članku o autonomiji, na način da se razlikuju stupnjevi autonomnosti u sustavu visoke naobrazbe.

Odgovornost

Država ima pravo na nadzor nad poslovanjem sveučilišta. Stoga smatramo potrebnim osnovati Nadzorno vijeće sveučilišta, u kojem i Država ima svoje predstavnike, kao oblik vanjskog nadzora. Bilo bi dobro pojasniti gdje i kako to nadzor Države može narušiti autonomiju sveučilišta (čl. 101. st.2.). Rektor može smijeniti dekana, što jeste prilog integriranosti i načelu pojačane odgovornosti ali je postupak toliko složen, te smatramo da se neće primjenjivati u praksi. Usljed toga dekani ostaju i dalje osobe koje u biti nikome ne odgovaraju za svoj rad. Nužno je uvesti mehanizme unutarnjeg sveučilišnog nadzora (nadzorna vijeća u kojima su predstavnici zaposlenika, i sveučilišta) i olakšati mogućnost smjene dekana. Dekan mora odgovarati i prema gore (upravi sveučilišta) i prema dole (onima koji su ga izabrali) a uz pomoć unutarnjeg nadzora (stalnog i ad hoc).

Jačanje odgovornosti ne znači centraliziranost, kao što ni integriranost ne mora biti centraliziranost. Stoga, uz jačanje odgovornosti mora ići i jačanje ovlasti dekana, koje moraju biti precizno propisane i jasne. Zakon na to treba uputiti, a statuti razraditi. Osnovni elementi postupka i razlozi za razrješenje rektora moraju biti propisani zakonom. Suspenzivni veto sveučilišta na odluke njegovih sastavnica u Prijedlogu uopće nije obavezan institut, već tek mogućnost ako se uredi statutom sveučilišta. Znači, ako se ne uredi statutom onda ga nema. Da je takva odredba deklaracija bez sadržaja, govori dodatak da se suzpenzivni veto može primijeniti samo tako da se ne dovedu u pitanje osnovne akademske slobode sastavnica (?) i institucionalna autonomija.

Prvo, sastavnice nemaju akademske slobode (to imaju pojedinci), drugo, svrha uvođenja pleonazma «institucionalna autonomija» ovdje je potpuno obznanjena (radi zaštite autonomije fakulteta od sveučilišne vlasti – što je društveni anakronizam), treće, tako shvaćena autonomija poništava svaki suspenzivni veto, pa je ona u čistoj kontradikciji sa samom idejom suspenzivnog veta. Prihvatljive su odredbe jačeg unutarnjeg nadzora nad obavljanjem obaveza nastavnika, međutim, rješenje o stegovnoj odgovornosti nije najsretnije i djeluje birokratski, a neke su odredbe, kao, npr. o odbitku od plaće neprihvatljive za zakonsku razinu teksta. Dovoljno je ojačati liniju odgovornosti dekan-rektor i uvesti unutarnji sveučilišni nadzor, koji reagira po potrebi. Takav nadzor, čak i tamo gdje ne bude učinkovit, koristan je već samim time što postoji, kao prepreka i prijetnja neodgovornom postupanju.

Demokratičnost i reprezentativnost Ne postoji dovoljna reprezentativnost upravljačkih tijela. Način njihova izbora ostaje nejasan. Ponovno se predlaže sadašnji nedovoljno demokratični model prema kojemu rektora bira senat, umjesto svi profesori na sveučilištu. Nije definirano kako se bira senat, već će se to urediti statutom. Međutim, predviđeno je da Statut donosi senat. Dakle, postojeći senat će odlučivati kako će se birati budući senat. Iz toga je vrlo vjerojatno da će se birati na dosadašnji delegatski način, neprimjeren sveučilištu, barem ne onom modelu koji prevladava u Europi.

Sindikat se zalaže da se senat i rektor biraju od jedinstvenog izbornog tijela na način da se jamči jedan broj predstavnika svakog od znanstvenih područja i polja. U manjim sveučilištima, može se to učiniti na saboru sveučilišta, a u većim sveučilištima na elektorski način. Nadalje, predviđeni broj studenata u Senatu od svega 10% nije primjeren načelima akademske samouprave.

Meritokracija i demokracija na sveučilištu

Također, koliko nam je poznato nema europskog sveučilišta, u kojem nema u senatu i ostalih članova akademske zajednice (nastavnika koji nisu profesori, asistenata, namještenika), često u začuđujuće visokom postotku (trećina). Ovdje se to predviđa tek kao mogućnost za statute. Ako tako ostane, uvjereni smo da niti jedan neće ući u senate, jer je i sadašnji zakon, sjećamo se, tek na intervenciju iz Vijeća Europe, to predvidio, ali niti jedno naše sveučilište to statutom nije ostvarilo. S obzirom na jake reminiscencije na samoupravljanje u našoj zemlji, razumno je ići na restriktivne varijante takvih rješenja, ali to ne znači da ih se smije izostaviti. Jer, kao što je ispravno napisano u Prijedlogu zakona, u članku o autonomiji, akademske slobode pripadaju svim članovima akademske zajednice.

Kako je to praksa i postignuće našeg civilizacijskog miljea ne može se od toga apstrahirati. Dakle, držimo razumnim postići zdravu ravnotežu između meritokracije i demokracije na sveučilištu. Bez te zdrave ravnoteže, nota bene, nije moguće ostvariti dosljedno načela akademskih sloboda i autonomije sveučilišta (jer one pripadaju svim članovima akademske zajednice). Meritokracija se osigurava visokim postotkom profesora u senatu, a demokracija odgovarajućom nazočnošću ostalih (studenata i ostalih zaposlenika).

Neka brojeve i odnose određuju statuti, ali zakon bi trebao zajamčiti minimume. Dekana bira stručno vijeće, a stručno vijeće bira se sukladno statutu fakulteta, a ovdje čak nije niti navedeno tko donosi navedeni statut. U pitanju su neprecizne i diskutabilne odredbe koje sudbinu visokih učilišta i visokog obrazovanja u RH čine neizvjesnom i prepuštenom nejasnim kriterijima. Koliko je važno dati ispravne smjernice za izbornu proceduru, pokazuje nekoliko događaja iz našeg javnog života (Vijeće HRT-a).

Položaj sindikata

Što se tiče položaja sindikata, smatramo da je potrebno zajamčiti nazočnost predstavnika sindikata u Senatu, bez prava glasa, kao pridruženog člana, radi specifičnog područja kojim se sindikat bavi – osim materijalnog položaja i brige o uvjetima rada, tu su i pitanja akademskih sloboda i akademskih prava nastavnika i znanstvenika. Smatramo da je dosadašnji rad predstavnika Sindikata znanosti u senatima naših sveučilišta bio uzajamno koristan, a prema našim spoznajama i poželjan (sveučilišta su uglavnom zvala sindikalnog predstavnika iako nisu imala zakonsku obvezu da to čine). Ako se ostavi odredba da sindikat «može» biti član Senata, onda to znači da i ne mora.

Takvo rješenje ide na ruku nedemokratskim orijentacijama (podsjećamo da je jedina osoba kojoj je smetao Sindikat u senatu bio bivši rektor Marijan Šunjić, i to nakon kritike koju mu je sindikat uputio). Ne vidimo niti jedan ozbiljan razlog zašto bi nazočnost sindikata smetala u radu senata (i to bez prava odlučivanja). Budući da se ukida Vijeće za novčanu potporu, u kojem je Sindikat znanosti prema Zakonu imao punopravnog člana, a da se nadležnosti toga Vijeća pridaju Nacionalnom vijeću za visoku naobrazbu, smatramo potrebnim da se osigura punopravno članstvo jednog predstavnika sindikata u Nacionalnom vijeću za visoku naobrazbu. Nazočnost sindikata na pitanjima financiranja vrlo je korisna za sve one koji o tome odlučuju, budući da je sindikat u mnogim pitanjima na izvoru informacija i u mogućnosti utjecaja. Predlažemo, da se sindikat uključi u jednog od predlagača članova za Odbor za etiku.

Sindikat, naravno, ne smatra poželjnim biti nazočan u tijelima koja se bave pitanjima vrsnosti, evaluacije, kompetentnosti ili vođenja poslovne i akademske politike, ali smatra vrlo korisnim biti nazočan savjetodavno, ili pak kontrolno, u tijelima u kojima se kreira znanstvena, visokoobrazovana i financijska politika, odnosno razvojna strategija, ili tamo gdje se odlučuje o pitanjima koja utječu na akademska, socijalna i materijalna prava nastavnika i znanstvenika. Stoga, iako ne inzistiramo, ipak predlažemo predlagaču da razmisli gdje bi još mogla biti korisna prisutnost organizacije koja reprezentira nastavnike i znanstvenike u vrlo visokom postotku (upravna ili nadzorna vijeća, savjet, etička povjerenstva i slično).

Integrirano sveučillište

Definicijom sveučilišta koje kao sastavnice može imati fakultete, kao posebne ustanove i pravne osobe, predlagač odustaje od istinske organske integracije sveučilišta. Kroz nekoliko odredbi pokušava se kroz pojam funkcionalne integracije nadomjestiti stvarnu integraciju. Međutim, nositelji funkcionalne integracije trebali bi biti fakulteti i to kroz donošenje odluka na senatu i svojim statutima i drugim aktima, odnosno međusobnim ugovorima. Ne predviđa se nikakav mehanizam koji bi ih potakao na integraciju. U prijedlogu Zakona ne vidi se čime se jamči funkcionalna integracija i kako će se ostvariti.

Predlaže se da odluku o statusnoj promjeni sastavnica sveučilišta, ili o njihovom izlasku iz sveučilišta ne donose one same, već senat i to dvotrećinskom većinom ukupnih glasova, što nam se čini suprotnim stavu da fakulteti uživaju autonomiju u odnosu na upravu sveučilišta (što je inače pogrešan pristup, i kao takav posljedica je nesretne odluke Ustavnog suda na koju se predlagač inače poziva samo onda kada želi obrazložiti zašto misli da je nemoguća organska integracija sveučilišta – zbog pravne osobnosti fakulteta, ali se ne poziva u ovom i u drugim slučajevima). Takva odredba je prihvatljiva samo kao statutarna odredba nakon što se sveučilišta konstituiraju kao sveučilišta, i nakon što fakulteti izgube pravnu osobnost, ali ne i prije istinske konstitucije sveučilišta.

Misija sveučillišta i vlastiti prihodi

Odredba st. 6., čl. 98, da sveučilišta podupiru ostvarivanje vlastitih prihoda je neshvatljiva. Valda obrnuto, sveučilišta brinu da trka za zaradom ne ugrozi civilizacijsku misiju sveučilišta, koja se sastoji u obrazovanju i istraživanju. Vlastiti prihodi su nešto uzgred, nešto što može biti poslovna politika sveučilišta, a ne nešto što se propisuje zakonom. Ovo je najgora odredba u Zakonu i otvara pitanje stvarne intencije predlagača (ili preciznije tekstopisca Zakona).

Odredba istog stavka, da takve aktivnosti ne smiju utjecati na osnovnu zadaću visokog učilišta deklaratorne je naravi, jer ju Prijedlog zakona ničim ne osigurava, a upravo bi to trebala biti zadaća zakona. Odredba istog stavka, koja kaže da visina prihoda ne utječe na participaciju u sredstvima proračuna, razotkriva svrhu uopće bavljenja takvim sadržajem, a kao takva, po svemu sudeći nije izvediva, jer ju svaka vlast lako izigra.

OSTALE PRIMJEDBE, NELOGIčNOSTI I PROPUSTI

Predlagač zakona određuje da se visoko obrazovanje u Republici Hrvatskoj temelji na akademskim slobodama i institucijskoj autonomiji. Svaka je autonomija institucijska, pa je takav izraz pleonazam. Autonomija pripada institucijama, a akademske slobode pripadaju pojedincima. U Zakonu se spominju akademske slobode sastavnica sveučilišta, što je pogrešno. Interesantna je odredba da znanstveni rad ne podliježe nikakvim ograničenjima ili formalnostima. To je jedna deklaratorna odredba bez puno učinaka u stvarnom životu. Znanstveni rad pun je formalnih ograničenja, kao i sve druge aktivnosti u ljudskom životu. Njegovi stupnjevi slobode proširuju se samo u korelaciji s mjerom njegove kompetentnosti.

Također, iz teksta prijedloga iščitavamo da se želi potaknuti suradnja znanstvenih instituta s visokim učilištima u znanstvenom radu i izvođenju studija. Međutim, umjesto da se ta suradnja onda konkretnije uredi i precizira, te čak i nametne, predlagač ostavlja institutima i visokim učilištima da istu urede ugovorom. Ako instituti i visoka učilišta to ne naprave, suradnje nema.

Način mjerenja kvalitete u visokom obrazovanju nisu dobro riješena, i kao takva neće biti primjenjiva. Nacionalno vijeće i predviđena agencija, onako kako su koncipirani, nisu u stanju obaviti taj prevažni zadatak. Agencija treba biti neovisna, i ne može vrednovati znanstveni rad, već samo nastavni.

Smatramo potrebnim proširiti ovlasti Odbora za etiku na rješavanje pojedinačnih problema u kršenju ljudskih prava na svečilištu, a osobito akademskih, demokratskih i radnih prava, te u kršenju etičkih standarda u odnosima između spolova, starijih i mlađih zaposlenika, nastavnika i nenastavnika, nastavnika i studenata, zatim, između pojedinih nastavnika. Također, Odbor za etiku trebao bi se javno očitovati i u slučajevima netolerancije i opstrukcije dijaloga na sveučilištu. Prijedlogom zakona ne regulira se pitanje upravljanja institutima, te se samo površno nabrajaju tijela instituta. Smatramo nužnim to regulirati.

Deregulacija

Najvećim propustom ovoga Prijedloga, smatramo koncepciju deregulacijskog pristupa u pisanju zakona. U ovoj povijesnoj fazi razvoja hrvatskih sveučilišta, nije moguće ići na deregulaciju, jer su okolnosti takve da će se deregulacijom stvoriti, ako ne kaos i anarhija, ali onda svakako takve neujednačenosti i nedefiniranosti, koje će djelovati izrazito disfunkcionalno na sustav ili će omogućiti očuvanje postojećeg stanja. Hrvatska nema tradicije sveučilišnog života, Hrvatska zapravo i nema sveučilišta. Ono što se tako naziva sastavljeno je od interesno heterogenih i divergentnih sastavnica, međusobno nepovezanih, a kojima dominiraju njihovi parcijalni interesi, i koje nije moguće objediniti na strategiji razvoja cjeline.

Uvjereni smo da je potrebno definirati forme našeg sveučilišnog života, definirati način njihovog djelovanja, od izbora do odlučivanja, i time dati inicijaciju u poželjnom smjeru. Tek kad to zakon učini onda se preostala pitanja mogu prepustiti statutima. Nakon 20-30 godina, kada način modernog sveučilišnog djelovanja postane ukorijenjena praksa, onda će se moći raditi deregulacijski zakoni. Tekst prijedloga zakona prepun je formulacija «u pravilu», «može se» i slično, iz čega proizlazi da su moguće iznimke od pravila te da se puno toga i ne mora.

Navodimo jedan od mnogih primjera: predlaže se da sveučilište može radi komercijalizacije znanstvenih rezultata, poticanja suradnje s gospodarstvenicima biti osnivač ili suosnivač trgovačkih društava, a zatim, se kaže da dio dobiti takvih trgovačkih društava može se koristiti isključivo za unapređenje djelatnosti sveučilišta. Ostaje nejasno mora li se dio dobiti koristiti isključivo za unapređenje djelatnosti sveučilišta ili je to samo mogućnost. Ako je mogućnost onda ne treba pisati u Zakonu, ako je obaveza onda treba pisati riječ «mora», a ne «može». Vrlo je upitna i odredba da se aktom o osnivanju «može predvidjeti davanje suglasnosti osnivača na statut».

ZAKLJUčAK Slijedom navedenog lako je zaključiti da je Prijedlog zakona deregulativan i nejasan te ostavlja mnoštvo otvorenih pitanja. A naše je pitanje kako uz ovakav zakon postići integriranost sveučilišta. Mislimo da bi ovakav zakon u najboljem slučaju mogao poslužiti održavanju postojećeg stanja, a moglo bi se dogoditi da bude još i gore. Integriranost nije zajamčena a time se ne osigurava niti usklađivanje s europskim sustavom visokog obrazovanja. Ovaj Zakon neupitno znači odustajanje predlagača od ozbiljne intervencije u sveučilišnu stvarnost i prepušta fakultetima da se sami reformiraju i integriraju, i to samo ako hoće. Ako znamo da zapravo sveučilišta u Hrvatskoj i nemamo, onda ovaj zakon znači odustajanje od reforme.

Prijedlog sastavili na tragu usvojene politike Sindikata (na njegovom Petom Saboru) Tamara Jelić-Kazić, dipl. iur. i Vilim Ribić.

Za Nezavisni sindikat znanosti i visokog obrazovanja

Vilim Ribić, predsjednik Velikog vijeća

Ključne riječi:

autonomija sveučilišta, integracija sveučilišta, zakon o visokom obrazovanju, zakon o znanstveno istraživačkoj djelantosti