Ustavni sud: Učestalo donošenje zakona po hitnom postupku narušava bit parlamentarizma
Ustavni sud je početkom godine Hrvatskom saboru uputio Izvješće o postupcima donošenja zakona i o Poslovniku Hrvatskog sabora. U novijoj parlamentarnoj praksi postupak donošenja zakona po hitnom postupku postao je gotovo pravilo, a ne iznimka. Ta pojava zabrinjava, stoga Ustavni sud smatra da je dužan upozoriti na nju.
Ustavni sud je početkom godine Hrvatskom saboru uputio Izvješće o postupcima donošenja zakona i o Poslovniku Hrvatskog sabora. U novijoj parlamentarnoj praksi postupak donošenja zakona po hitnom postupku postao je gotovo pravilo, a ne iznimka. Ta pojava zabrinjava, stoga Ustavni sud smatra da je dužan upozoriti na nju. U nastavku donosimo dijelove tog Izvješća.
Donošenje zakona po hitnom postupku
Ustavni sud je na sjednici održanoj 23. siječnja 2013. odlučivao o suglasnosti s Ustavom Zakona o sustavu državne uprave. U toj odluci Sud je upozorio da nije ustavnopravno prihvatljiv način na koji zakonodavac u svojoj praksi formulira završnu odredbu kad za zakone određuje najkraće dopušteno vakacijsko razdoblje.
Institut „donošenja zakona po hitnom postupku“ uređen je Poslovnikom Hrvatskog sabora. Prema Zapisnicima sa sjednica Hrvatskog sabora tijekom 2012. godine, primjera radi na trećoj sjednici Sabor je donio ukupno 38 zakona među kojima 33 po hitnom postupku (86,8%), a na četvrtoj sjednici ukupno 62 zakona među kojima 52 po hitnom postupku (83,9%).
Ustavni sud podsjeća da Republika Hrvatska pripada parlamentarnim demokracijama. Višestranački demokratski sustav i vladavina prava najviše su vrednote njezina ustavnog poretka. Učestala praksa donošenja zakona po hitnom postupku narušava samu bit parlamentarizma. Takva praksa obezvrjeđuje značenje demokratskih procedura i obvezu njihova poštovanja, te onemogućuje javne rasprave o bitnim društvenim pitanjima, slabeći time i osnove za razvitak i unapređenje dijaloške kulture bez koje ne postoji demokratsko društvo.
Pravo koje se stvara u procedurama koje nisu u skladu s duhom parlamentarizma ne nailazi na povjerenje građana, a istodobno slabi i njihovo povjerenje u demokratske institucije.
Ustavni sud stoga utvrđuje da se u postupcima donošenja zakona u Republici Hrvatskoj moraju poštovati standardi svojstveni demokratskim procedurama, osobito široke javne rasprave, kao i duh parlamentarizma izražen u ustavnim postulatima o Republici Hrvatskoj kao demokratskoj višestranačkoj državi u kojoj je Hrvatski sabor predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti.
Ustavni sud ističe da se ovim izvješćem ne odriče pravo zakonodavca da u pojedinim specifičnim situacijama zakon donese po hitnom postupku. Međutim, to mora činiti iznimno, kad za to postoje razlozi propisani u Poslovniku Hrvatskog sabora („samo kada to zahtijevaju interesi obrane i drugi osobito opravdani državni razlozi, odnosno kada je to nužno radi sprječavanja ili otklanjanja većih poremećaja u gospodarstvu“) i kad su ti razlozi opravdani. Nužno je pri tome, bez iznimke, relevantne razloge za donošenje zakona po hitnom postupku podrobno obrazložiti u prijedlogu samog zakona. Nije dostatno samo se pozvati na Poslovnik ili potrebu hitnog postupka opravdati općim, neodređenim ili neuvjerljivim razlozima.
Ustavni sud prihvaća da se velik broj prijedloga zakona dosada donosio po hitnom postupku i zbog toga što je bila riječ o prijedlozima zakona kojima se domaće zakonodavstvo usklađivalo s propisima Europske unije. No, naglašava da se pravilo o „traženju“ hitnog postupka u smislu navedenog članka Poslovnika i u tim situacijama mora tumačiti usko, kad za to stvarno postoje opravdani razlozi.
Zaključno, ulaskom Hrvatske u EU svi zakoni koji su doneseni radi usklađivanja s propisima Europske unije, kao i ostali izvori prava prolaze mehanizme provjere pred institucijama EU, osobito putem instituta odgovornosti države za štetu. To znači da će građanin Hrvatske moći pred domaćim sudovima tražiti da mu država naknadi štetu zbog toga što Sabor, Vlada i Ministarstva, kao i druga tijela s javnim ovlastima, sudovi, lokalna zastupnička ili izvršna tijela, nisu izvršili neku obvezu utemeljenu u pravu EU čime je tom građaninu onemogućeno da uživa subjektivno pravo sadržano u normi prava EU. Odgovornost države proizlazi iz činjenice da je država članica odgovorna prije svega za implementaciju i primjenu europskog prava, a djelotvornost europskog prava osigurava Europski sud. Vrijeme će pokazati koliko će posla suci Europskog suda imati s hrvatskim slučajevima i koje će implikacije to ostaviti u hrvatskom pravnom sustavu, kao i njenom proračunu. Naime, ono što je u konačnici problematično jest činjenica da se pravo Unije ne provodi u praksi ukoliko nije pravilno implementirano u sustav, a za to bi Hrvatska mogla plaćati visoke penale ukoliko tako odluči Europski sud zajedno s Europskom komisijom. Stoga nije dovoljno „na brzinu“ provesti obvezu usklađivanja zakonodavstva s pravom EU da bi se smatralo da je država ispunila europske obveze. Mora postojati i ispravna provedba takvog zakonodavstva.
